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(...) En cuanto corresponde a la
oportunidad o el plazo establecido para la realización o adopción de la liquidación de
un contrato de la Administración Pública, importa destacar que el Decreto-ley
222 de 1983 no precisó tiempo alguno dentro del cual debía agotarse dicha
etapa, vacío legal que fue satisfecho por vía jurisprudencial cuyos
lineamientos fueron recogidos posteriormente por la Ley 80 de 1993, en sus
artículos 60 y 61, normas que posteriormente complementó la Ley 446 de 1998
mediante lo dispuesto en su artículo 44, numeral 10, letras b), c) y d).
En este orden de ideas, inicialmente la
Jurisprudencia señaló un término de cuatro (4) meses, contados desde la
terminación del contrato; más tarde precisó que el procedimiento para la
liquidación del contrato debía cumplirse en un plazo de seis (6) meses, así:
cuatro (4) meses para la liquidación por mutuo acuerdo y dos (2) meses
adicionales para efectuar la liquidación de manera unilateral por parte de la
Administración Pública. Al respecto la Jurisprudencia de la Sala sostuvo lo
siguiente:
“Está probado en el
proceso que el contrato por el cual se demanda fue celebrado en el año de 1991,
y que su ejecución se inició el 3 de mayo del mismo año -según acta suscrita
por las partes del contrato, que obra a fl. 282 del C. 1-
“Por este sólo
aspecto es posible deducir que la norma legal aplicable al contrato es el
Decreto 222 de 1983 -con el correspondiente Código Fiscal que lo adoptó- , ley
vigente la momento de sus celebración.
También se encuentra
probado que, con el “Acta de recibo material de obra”, suscrita el 13 de
septiembre de 1991 -fl. 90 C. 1-, se hizo constar que había concluido la
ejecución del contrato, desde el punto de vista de las obligaciones pactadas.
Expresamente dice este documento que las partes se reunieron:
“(…)
“Siendo así las
cosas, a partir de este momento se debe empezar a contar el plazo de
liquidación del contrato, y a partir de éste el de caducidad de la acción,
teniendo presente que para el momento de la celebración del contrato -e incluso
de la ejecución del mismo- este plazo era de dos (2) años, contados a partir de
la fecha en que debió liquidarse el contrato, dando aplicación al artículo 136
del CCA., vigente para ese año.
“La dificultad que
existía, en vigencia del decreto 222 de 1983, debido a que no contemplaba un
plazo para realizar la liquidación del contrato de obra, hizo que la
jurisprudencia de esta Corporación definiera el tema de la siguiente manera
-sentencia de 30 de agosto de 2001, Rad. No. 50001-23-31-000-1999-6256-01(16256)-:
“La Sala ha precisado
con fundamento en la ley, que el término de caducidad de las acciones
contractuales se cuenta a partir de la fecha en que se produce o debió
producirse la liquidación del contrato. Así, en sentencia del 8 de junio de
1995, expediente No. 10.634 señaló: ‘En materia contractual habrá que
distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para
liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos,
vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier
reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a
su fenecimiento. Para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite
adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a
contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se
agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de
manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración...”[7]
“Encuentra la Sala
que, en el contrato No. 010 de 1991, se acordó, en la cláusula 17, que “una vez
cumplidas las obligaciones surgidas del presente contrato... se procederá a su
liquidación por parte del FOSOP mediante actas en las que constarán las respectivas
diligencias, las sumas de dinero recibidas por el contratista y las cantidades
de obra ejecutadas por él...”
Y más adelante se
agrega, en el parágrafo de esta misma cláusula, que “Si no hubiere acuerdo para
liquidar el contrato, se tendrá en firme la liquidación que mediante resolución
motivada elabore la entidad contratante...”
“Esta cláusula
refleja de manera clara i) que este contrato es de aquellos que requerían
liquidación, y, de otro lado, ii) que no se estableció plazo alguno para
realizarla, de manera que frente a esta situación aplican perfectamente los
términos establecidos por la jurisprudencia de la Sección Tercera -para los
contratos regidos por el decreto 222 de 1983-, la cual ha dicho al respecto
que:
“La jurisprudencia de
la Sala se había encargado de señalar como término plausible para que la
administración liquidara el contrato el de cuatro meses: dos meses a partir del
vencimiento del contrato para que el contratista aportara la documentación
requerida para la liquidación y dos para que el trabajo se realizara por mutuo
acuerdo. Vencido el último, la administración debía proceder a la liquidación
unilateralmente mediante resolución debidamente motivada (sentencia del 29 de
enero de 1988, expediente 3615)[8].
“También ha precisado
la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados
ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que éste se
haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los
contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el
fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo
de las partes...[9]
“Aplicada la anterior
posición jurisprudencial al caso concreto, encuentra la Sala que se debe
confirmar la sentencia de primera instancia, pero con la precisión que pasa a
hacerse.
“Para el Tribunal el
cómputo de los términos que hizo para llegar a la conclusión de que había
caducado la acción fue el siguiente: A partir de la fecha del recibo de las
obras se deben contar 2 meses para intentar la liquidación bilateral del
contrato, 2 meses para realizar la liquidación unilateral del contrato y si no
se hizo la liquidación en esos plazos, entonces se deben contar desde allí los
2 años para presentar la demanda. En otras palabras, para el Tribunal el plazo
para intentar la liquidación del contrato es de 4 meses.
“Para la Sala se debe
corregir este aspecto de la sentencia, para indicar, en su lugar, que el plazo
que estableció la jurisprudencia, para liquidar un contrato regido por el
Decreto-Ley 222 de 1983, es de 4 meses para intentar la liquidación bilateral,
si lo anterior no se hace la administración cuenta con un plazo de 2 meses para
que realice la liquidación unilateral -para un total de 6 meses-, y si esto
tampoco se realiza a partir de allí se cuentan los 2 años de caducidad de
la acción.”[10]
También señaló la jurisprudencia que
aunque el término para adelantar la liquidación no era perentorio, vale decir
que bajo esa normatividad no se perdía la competencia por razón del tiempo para
liquidar el contrato a pesar de que hubieren transcurrido los referidos seis
(6) meses siguientes al vencimiento del plazo contractual, dicha “facultad
subsiste sólo durante los dos años siguientes al vencimiento de esa obligación,
que no es otro que el término de caducidad para el ejercicio de la acción
contractual”[11].
No obstante, en la Sentencia proferida
por la Sala el 4 de diciembre de 2006 se afirmó que en el marco de los plazos
establecidos por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y la letra d) del artículo
136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44,
numeral. 10, letra d) de la Ley 446 de 1998, la Administración Pública perdía
la competencia para efectuar la liquidación unilateral del contrato dentro de
los dos (2) años siguientes, en consideración a que dichos plazos tenían un
carácter preclusivo:
“Ahora bien, si la
entidad estatal contratante no efectúa la liquidación unilateral dentro del
mencionado término de dos (2) meses, siguientes al vencimiento del plazo
acordado o legalmente establecido para la procedencia de la liquidación
conjunta, ha de concluirse que aquella pierde competencia por razón del factor
temporal -ratione temporis-, puesto que el aludido plazo legal de dos (2) meses
es preclusivo en la medida en que la propia ley consagra una consecuencia en
relación con su vencimiento, consistente en trasladar dicha competencia al juez
del contrato y autorizar entonces al respectivo interesado -que podrá ser la
propia entidad contratante o el particular contratista- para que a partir del
vencimiento de dicho plazo pueda demandar la realización de liquidación ante el
juez del contrato, de conformidad con el texto de la norma en cita [parte final
de letra d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A.]…”[12]
No obstante lo anterior, la Ley 1150 de
2007 introdujo una modificación normativa que obliga a la Sala a retomar la
postura anterior de la propia Sección Tercera del Consejo de Estado, según la
cual la liquidación del contrato puede adoptarse de manera bilateral o
unilateral aun cuando se hubieren cumplido los plazos previstos previamente,
siempre que la misma se realice dentro del término de caducidad de la
correspondiente acción contractual. Así reza el artículo 11 de la Ley 1150:
“ARTÍCULO 11. DEL PLAZO
PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se
hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o
sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no
existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato
o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la
fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en
que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o
convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre
su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral
dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 136 del C. C. A.
Si vencido el plazo
anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser
realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento
del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o
unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.
Los contratistas
tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en
este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los
aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.”
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